行政机关与立法机关的权力博弈——以《诉讼费用交纳办法》为探讨重点（下）

四、我国行政立法监督机制的健全与完善

反观《诉讼费用交纳办法》的出台，我们可以很清楚地看到这是国家权力机关立法权的又一次旁落，也是我国立法授权规定不明确，诉讼法不完备的结果，是行政立法权限模糊的表现。这需要我们在法理上进行反思，在法制建设中改进的。我们希望看到的不只是国务院法制办对该《交纳办法》制定问题的解释，更希望看到的是全国人大常委会对此按照程序进行的事后审查，行政立法不应该成为制约依法治国的绊脚石，而应该成为分权原则和依法行政的发展。

1. 加强立法机关对行政立法的监督

依据宪法，全国人大常委会有权对行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。在备案制度中，要求对授权立法进行必要的审查，审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。然而在实践中，全国人大常委会并未进行有效监督，事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。同时，宪法的原则性规定需要权力机关通过进一步的立法加以完善，如制定“授权法”，完善备案制度和事后审查监督制度等。我们不妨看看美国议会，从1932年开始到1983年为止，美国国会制定的包含立法否决的法律近200个，国会共行使过230多次立法否决权。[22]全国人大常委会作为常设的最高权力机关，其职权并不像外国议会一样受到会期的限制，因而更需以积极的姿态保证我国权力机关在立法权上的地位。

2. 建立行政立法的司法监督机制

当今世界各国的司法审查制度主要有以下三种：第一种制度设计以美国为代表，由司法机关对立法行为和行政行为进行全面审查；第二种制度为大多数国家所采用，即由司法机关对行政机关的所有行政行为进行审查的制度，而不包括对议会立法行为进行的审查。在现代法治国家中，以司法审查制度监督、制约政府机关行政行为的制度设计已为许多国家采纳。

然而，我国至今仍未建立普遍、全面的司法审查制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2项规定，对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定及命令，不得提起诉讼。而行政诉讼法第53条的规定进一步明确排除了对国务院行政法规的审查。如果缺乏司法审查制度，那么法院在审判过程中，只能无条件地适用法律法规，仅在《行政诉讼法》第53条对部委规章、地方政府规章规定法院可以“参照”适用。即如果法院认为涉案规章不合法则不能适用，但是不能撤销及宣布无效。这是典型的司法消极主义。[23]

3. 健全行政立法的公众参与机制

毫无疑问，公开是腐败的天敌，参与是最有效的监督。公众参与是使公民对结果、过程满意，使之“合法化”的一种力量。但仅仅做到有公众的参与还不够，更重要的是要保障所有利害关系人能够平等协商达成最后的共识。在这点上，例如我国铁路的价格听证会仅仅是一种形式上的公众参与机制，并没有真正起到对行政机关的制约。

4.强化行政立法的新闻监督机制

新闻媒介因其传播迅速，覆盖面广，震慑力强，极易使群众接受，在对各种信息进行判断、评价的基础上聚焦、放大舆论，能够以舆论的力量达到约束和监督公权力的目的。新闻舆论监督本质上是人民群众通过媒体，对政府部门以及社会经济生活中的违规行为进行的监督，是公民参与国家和社会管理的一种形式。一旦有不合理的行政立法行为对行政相对人产生侵权，新闻媒介很容易聚合专家学者及社会各阶层人士的全方位意见和建议，由此对行政机关产生强大的制约和威慑作用。然而，新闻监督机制更多时候受到的不是支持而是打压，缺乏必要的立法保障。[24]

综上所述，我国目前的行政立法监控机制还很不完备，各方权利（权力）并没有真正行使，我国的行政化国家色彩依然浓重，依法行政与依法治国任重而道远。

五、结语

《诉讼费用交纳办法》一出台便受到了法学界的广泛关注，许多法学家和律师都就此问题发表了自己的看法，笔者在学习行政法和行政诉讼法学的过程中，对行政立法问题产生了兴趣，认为这是一个值得探讨的问题，也因此查阅了关于行政法学的相关著作，在感受法学大师们对行政立法问题的严谨论述的同时，也深刻认识到我国在行政法领域的欠缺。毕竟我们在法制的道路上还走得不够远，需要借鉴国际上的法学成果，并结合中国国情，才能真正走出一条具有中国特色的依法治国之路。